< terug

 


Onderstaand artikel is gepubliceerd in de Volkskrant van 5 juli 2007
Een reconstructie door verslaggeefster Charlotte Huisman

 

Overheid sjoemelt met de norm fijnstof

Dit is een verhaal over piepkleine deeltjes in de lucht. Beter gezegd: over hoe fijnstof door Europese regelgeving Nederlandse wegenbouwers, projectontwikkelaars en gemeenten hoofdbrekens bezorgt. En ook: hoe fijnstof van een gezondheidsprobleem een juridisch probleem werd, dat rekenkundig moest worden opgelost.

Menno Keuken, hoofd van de afdeling Luchtkwaliteit en Klimaat van TNO vertelt dat vóór 2001 de fijnstofmetingen vooral voor gezondheidsvraagstukken werden gebruikt: Is het verstandig een ziekenhuis te bouwen, of een woonwijk zo dicht bij de snelweg? 'Maar door de EU-wetgeving kregen de fijnstofcijfers een enorme juridische lading.'

Fijnstof, oftewel PM10, deeltjes kleiner dan 10 micrometer, zit in de lucht die wij inademen en kan zo in onze bloedbaan terechtkomen. Vooral roetdeeltjes kunnen gezondheidsschade aanrichten. De Europese Unie besloot in 1999, gealarmeerd door studies naar de gezondheidsrisico’s, normen te stellen. De lucht mag niet meer dan 40 microgram fijn stof per kubieke meter bevatten. Hooguit 35 dagen per jaar mag de waarde hoger ligger dan 50. In Nederland, maar ook in België, Duitsland en Italië, bleken gebieden te zijn waar meer fijnstof in de lucht zit dan de EU toestaat.

Het ministerie van VROM implementeerde de EU-norm in 2001 zonder zich bewust te zijn van de gevolgen. Nederland is het enige land in Europa waar milieuregels in de wetgeving aan bouwplannen zijn gekoppeld. Belangengroepen ontdekten de mogelijkheid de aanleg van een weg, een industrieterrein of een woonwijk tegen te houden met deze regelgeving. De Raad van State, de hoogste bestuursrechter van Nederland, verwees vanaf 2002 het ene na het andere plan naar de prullenmand op grond van de fijnstofnormen. 'Nederland zit op slot', heette het.

Jan Fokkema, voorzitter van de Neprom, de belangenvereniging van projectontwikkelaars: 'Fijnstof werd een hoofdpijndossier. Iedereen zat met zijn handen in het haar. Bij het ministerie van VROM voelden ze: wij hebben gefaald.'

Fokkema noemt het 'van de zotte' dat 'we de woningbouwproductie zo laten lamleggen'. 'De redenering is als volgt: als je een huis bouwt, gaat de bewoner er met zijn auto heen en vervuilt hij de lucht. Wij zijn gegijzeld door die rare koppeling van fijnstof en bouwen. Alsof het milieu beter wordt als wij geen huizen bouwen.' De maatregel heeft projectontwikkelaars volgens hem enkele tientallen miljoenen euro's gekost.

Het valt niet mee de concentraties omlaag te brengen. 45 procent van het fijnstof in Nederland wordt door mensen veroorzaakt. 55 procent bestaat uit zeezout, bodemstof en andere natuurlijke bronnen. Van die 45 procent komt tweederde uit het buitenland aangewaaid. 'We kunnen met nationale milieumaatregelen dus alleen invloed uitoefenen op die 15 procent die wij zelf veroorzaken', zegt Piet van Zoonen, hoofd van het laboratorium milieu en metingen van het RIVM. Daarbij heeft Nederland soms pech, als het bijvoorbeeld van Europa geen roetfilters verplicht mag stellen.

Sinds de invoering van de fijnstofnormen kijkt de bouwwereld jaarlijks in maart reikhalzend uit naar de kaart van Nederland met de zogeheten achtergrondwaarden van fijnstof die het RIVM dan publiceert. De cijfers zijn als nieuwe haring voor de sector, wordt gezegd. Opvallend is dat uit die kaarten blijkt dat Nederland elk jaar schoner wordt. Vooral tussen 2003 en 2004, en 2005 en 2006, daalden de fijnstofwaarden aanzienlijk.

'Het meten van fijnstof kent een grote onzekerheidsmarge', zegt Van Zoonen. 'Sinds wij zijn gaan meten, in 1992, zijn de waarden gedaald doordat de lucht schoner is geworden, onder meer door schonere auto's. Ook speelt mee dat we voorheen waarschijnlijk concentraties hoger hebben gemeten dan ze echt waren.'

Maar ook veranderden de rekenmethoden. Het ministerie van VROM kwam in 2005 met het Besluit Luchtkwaliteit. Hierin staat dat zeezout van de fijnstofwaarden mag worden afgetrokken. Ook werd het mogelijk luchtverontreiniging te compenseren: als door een bouwplan de luchtkwaliteit op die locatie verslechterde, kon dat worden afgestreept tegen een verbeterde luchtkwaliteit elders.

'In 2002, toen de Raad van State voor het eerst een bouwplan verwierp vanwege de luchtkwaliteitregels, ging er een schok door de ministeries', zegt Menno Keuken van TNO. 'Er kwamen maatregelen voor schonere lucht zoals het stimuleren van roetfilters. Aan de andere kant werd ons gevraagd: Wat zijn de mogelijkheden om lagere waarden te berekenen en zijn er natuurlijke bronnen van fijnstof die we kunnen aftrekken?'
Vandaar de zeezoutaftrek, zegt Keuken. 'Spanje en Italië mochten immers Saharazand aftrekken. Het is redelijk; zeezout is niet schadelijk. Maar de Europese norm is gebaseerd op gezondheidsonderzoek naar fijnstofconcentraties inclusief zeezout. Alle aanpassingsvoorstellen voor de rekenmethoden gingen één kant op: om lagere waarden te bereiken.'
Het stoort Keuken dat de overheid weinig aandacht had voor onderzoek. 'We hadden veel eerder veel meer kennis over fijnstof kunnen vergaren. Het bestuurlijke probleem was echter urgenter: hoe komen we onder die grenswaarde?'
Daarbij botsten wetenschap en rechtspraak. Keuken: 'Wetenschappers weten dat metingen een forse onzekerheidsmarge hebben. Juristen zeggen: we willen een hard cijfer waaraan we kunnen toetsen.'

De Raad van State hanteert de norm strikt. Als die de rapportages tegenstrijdig vindt, vraagt zij advies aan de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (Stab). Technisch adviseur Luchtverontreiniging Eric Feringa van Stab ziet het 'gegoochel met cijfers' met verwondering aan. Sommige plannenmakers stellen hun plannen wel heel gunstig voor. Feringa rept over een geplande parkeergarage met vijfhonderd parkeerplaatsen, waar volgens de rapportage dagelijks slechts tweehonderd voertuigen worden verwacht. Of er wordt met verkeerscijfers 'gerommeld': 'Als omwonenden zeggen dat er 18 duizend auto's rijden en de gemeente spreekt van 6 duizend, gaan wij even kijken.'

De Raad van State is kritisch op de nieuwe Wet Luchtkwaliteit, waarover de Eerste Kamer 10 juli stemt. Daarin worden de regels voor bouwers versoepeld. Plannen voor kleinere projecten hoeven niet meer te worden getoetst op luchtkwaliteit, omdat zij 'niet in betekenende mate' (naar schatting 3 procent) vervuilen. Dit is ongeveer 95 procent van de projecten. Grote projecten als de Tweede Maasvlakte moeten nog wel voldoen aan de Europese normen. Ter compensatie kan elders de lucht schoner worden gemaakt.

De belangenvereniging van projectontwikkelaars heeft zich 'enorm met de wet bemoeid'. Voorzitter Fokkema spreekt van een succesvolle lobby. De Neprom heeft de 3-procentsnorm ingestoken en dat 'in niet betekenende mate', vertelt hij. 'In Duitsland is dat ook gelukt.'

Anderen zijn minder enthousiast. Milieudefensie, dat de wet omschrijft als 'de grootste goocheltruc aller tijden' wil proefprocessen beginnen over de vraag of de 3-procentsnorm nog wel in overeenstemming is met de EU-regels. 'Deze wet is gemaakt om te kunnen bouwen, maar schiet tekort op het gebied van volksgezondheid', zegt het Eerste Kamerlid Kim Putters (PvdA).

Volgens het ministerie van VROM is de gezondheidsproblematiek rond fijnstof zeker niet ondergesneeuwd geraakt door de problemen in de bouw. 'Door de normen zijn alle partijen zich bewust geworden van de noodzaak van een betere luchtkwaliteit', aldus een woordvoerder.

Fijnstofspecialist Bert Brunekreef van de Universiteit Utrecht hamert erop dat de Wereldgezondheidsorganisatie een norm van 10 microgram per kubieke meter wenselijk acht. Hij betreurt het dat de fijnstofdiscussie een 'juridische toestand' is geworden. 'Hoe we aan de EU-normen kunnen voldoen, staat voorop, niet het gezondheidsprobleem. Die EU-norm ligt veel te hoog. Ook onder de norm levert fijnstof gezondheidsproblemen op. Nederland zou naar een veel lagere fijnstofwaarde moeten streven.'

< terug